Waarom we allemaal een gemeenschappelijk Europees budgettair antwoord nodig hebben

Bijdrage van Fabio Panetta, directielid van de Europese Centrale Bank, gepubliceerd door Politico op 21 april 2020

Het pleidooi voor gezamenlijk Europees economisch optreden in reactie op de coronacrisis is vaak gepresenteerd als een oproep tot solidariteit. Hoe nobel dat ook is, het is niet de enige reden waarom regeringen samen moeten optreden. Alle landen in het eurogebied zijn gebaat bij een sterk, symmetrisch budgettair antwoord om de economische schade van de pandemie ongedaan te maken.

De nadelen van een asymmetrische respons zijn overduidelijk.

Als landen gedwongen zijn om noodzakelijke maatregelen ter bescherming van de volksgezondheid (zoals een lockdown) voortijdig op te heffen omdat de economische kosten van de maatregelen te hoog zijn, zal het virus zich onvermijdelijk weer gaan verspreiden en de economie verder schaden.

Voor de Europese economie bestaat een soortgelijk besmettingsrisico. De economieën van het eurogebied zijn nauw verweven via toeleveringsketens, financiële banden en handelsrelaties. Dit betekent dat als een groot deel van het eurogebied economisch instort, de gehele regio te kampen krijgt met lagere groei en hogere werkloosheid.

Tien jaar geleden, ten tijde van de staatsschuldencrisis, deed deze ontwikkeling zich ook voor. De huidige crisis versterkt deze echter, en wel op twee manieren.

Ten eerste heeft de schok een mondiaal karakter, waardoor Europese landen hun producten niet zonder meer aan afnemers in de VS of China kunnen verkopen, zoals tien jaar geleden wel kon. Eurolanden zijn daardoor afhankelijk van de handel binnen het eurogebied, goed voor 45% van het bbp van de monetaire unie.

Ten tweede zal de doorwerking van de schok via de toeleveringsketens ditmaal sterker zijn. Bedrijven in het eurogebied zijn sterk geïntegreerd in mondiale waardeketens, waarbij hun deelname 60% hoger ligt dan die van Amerikaanse of Chinese bedrijven. Deze integratie is momenteel driemaal hechter met het eurogebied dan met de rest van de wereld.

Uit onderzoek van de Europese Centrale Bank blijkt dat de onderlinge verwevenheid in de toeleveringsketens de economische schade van de lockdowns zal vergroten. Zo schatten we dat een aanvankelijke bbp-daling van 5% in de grote economieën van het eurogebied zal uitmonden in een teruggang van 7% voor het gehele gebied. Bij een bbp-daling van 15% bedraagt de teruggang voor het gehele eurogebied 20%. En dit betreft alleen de recessiefase, niet de daaropvolgende periode waarin de handel zwak zal zijn als de economie van het eurogebied in het slop blijft.

Alleen als alle economieën voldoende krachtdadig optreden om de recessie binnen de perken te houden, kan de krimp voor het gehele eurogebied zo klein mogelijk gehouden worden.

En dan is er nog het risico van politieke uitstralingseffecten bij een asymmetrische respons. Elke perceptie dat een gezamenlijke reactie in tijden van extreme crisis uitblijft, zal de steun voor de Europese Unie uithollen. Dit effect is al zichtbaar in de landen die het meest onder de gezondheidscrisis lijden. Als hier niets tegen wordt gedaan, zal deze perceptie de unie verzwakken. Uiteindelijk zou ze het vertrouwen in de euro kunnen ondermijnen.

Het is dus duidelijk waarom een krachtige, symmetrische Europese respons noodzakelijk is. Nu niets doen zal de belastingbetaler niet vrijwaren van de kosten van deze crisis. Integendeel: het zal de kosten uiteindelijk opdrijven. Het zal tevens de al getroffen beleidsmaatregelen ondermijnen. Als de toekomstige financieringskosten van overheden en de herfinancieringsrisico’s onzeker blijven, zullen bijvoorbeeld overheidsgaranties op bankleningen per land verschillend worden ingeprijsd, of zullen minder van dergelijke leningen worden verstrekt. Dit zal hoe dan ook leiden tot fragmentatie en een langduriger afname van het economisch potentieel.

Een Europees budgettair antwoord moet op drie principes berusten. Ten eerste moet de grootte ervan in lijn zijn met de omvang van de schok. Ten tweede moet het de fragmentatie vanwege de verschillende budgettaire uitgangsposities niet verslechteren. Ten slotte mag het het gelijke speelveld binnen de Europese interne markt niet verstoren. Levensvatbare bedrijven moeten in staat te zijn om deze crisis te overleven, ongeacht waar in het eurogebied ze zijn gevestigd.

Het budgettaire antwoord van de Europese landen beantwoordt tot dusver niet aan deze principes. De minst door de pandemie getroffen landen hebben het grootste budgettaire antwoord gegeven, terwijl de sterkst getroffen landen de kleinste stappen hebben gezet. Dit lijkt deels te liggen aan de vrees van laatstgenoemde landen dat ze de bij een optimaal antwoord horende schuldenlast niet kunnen dragen.

Het gevaar voor de interne markt is duidelijk: ongelijke begrotingssteun impliceert dat het overleven van een bedrijf in deze crisis eerder afhankelijk zal zijn van zijn vestigingsplaats dan van het bedrijfsmodel.

In plaats van overdrachten tussen lidstaten en de vergemeenschappelijking van bestaande schulden is nu vooral nodig dat landen hun krachten bundelen voor een Europees antwoord dat in verhouding staat tot de omvang van de schok. Hierdoor kunnen alle landen profiteren van lage financieringskosten, zonder herfinancieringsrisico.

Beleidsmakers discussiëren momenteel over de juiste respons, waarbij diverse financieringsmodellen de revue passeren. Zo wordt nagedacht over het gebruiken van de mogelijkheid van het eurogebied om geld te lenen en uit te geven, het inzetten van de financieringscapaciteit van het ESM om de Europese interventies uit te breiden en over het opzetten van een nieuwe faciliteit ter financiering van de wederopbouw.

Welk pad ook wordt gekozen, doel van dit beleid moet zijn om de financieringskosten van deze crisis ver — heel ver — naar de toekomst te verschuiven. Schuldpapier dat met een zeer lange looptijd uitgegeven wordt, wint in de loop van de tijd aan houdbaarheid, naarmate groeipercentages de rentepercentages overtreffen. En Europese uitgifte op dit moment creëert de extra begrotingsruimte die noodzakelijk is om in de toekomst hogere groeicijfers te waarborgen. Een passend Europees antwoord zou tevens de uitvoering van de aankoopprogramma's van de ECB ondersteunen en zo de effectiviteit van het monetair beleid versterken.

Zodra de eerste nood gelenigd is, zullen landen moeten omgaan met problemen op het gebied van de concurrentiekracht en de houdbaarheid op lange termijn, tegen de achtergrond van de dan geldende groei- en rentepercentages. Dat is een belangrijke en noodzakelijke strijd, maar niet voor vandaag. Hoe sneller de huidige noodsituatie wordt aangepakt, des te sneller kunnen landen deze problemen aanpakken en des te eerder kan de interne markt weer normaal functioneren.

Nu optreden om de voorwaarden voor een symmetrisch budgettair antwoord te creëren helpt alle landen de duur van de crisis te verkorten, hun economische basis (waarvan hun toekomstige productiestructuren en uitvoer afhankelijk zijn) te beschermen, en – wellicht het belangrijkst – de belofte van een gezamenlijke en ondeelbare Europese lotsbestemming gestand te doen.

De landen van het eurogebied moeten de financieringskosten van deze crisis samen dragen, omdat ze er allemaal baat bij hebben.